В 2007 г. Совет Европейского союза принял документ ЕС и Центральная Азия: стратегия нового партнерства (The EU and Central Asia: Strategy for New Partnership), в котором была закреплена общая для стран членов организации внешнеполитическая стратегическая линия по отношению к региону Центральной Азии. Стратегия была весьма обширной и предусматривала сотрудничество и развитие отношений между Европой и Центральной Азией в сфере энергетики, борьбы с терроризмом и охраны границ, образования (Европейская образовательная инициатива), развития законодательства и права (инициатива Верховенство закона), защиты прав человека. При этом для каждой сферы были предусмотрены разнообразные подходы и пути реализации, подразумевающие как многосторонний, общерегиональный формат, так и углубление отношений с конкретными странами региона[1].
Главный недостаток стратегии ЕС 2007 года заключался в ее всеобъемлющем характере при очевидном недостатке действенных инструментов и низкой заинтересованности центральноазиатских стран. Зачастую их лидеры начинали совместные образовательные или правовые программы, только для того, чтобы получить материальную помощь. Поэтому, несмотря на общую привлекательность европейской стратегии для стран Центральной Азии и высокую активность самого ЕС, реализовать ее так и не удалось. Четыре раза в стратегию вносились поправки и дополнения с целью повысить ее эффективность, однако предложенные инициативы и совместные программы имели практически нулевой результат. Экономическое отставание Центральной Азии усилилось, ее доля в мировом разделении труда осталась минимальной, ситуация в сфере прав человека и развития демократических государственных институтов деградировала, что в совокупности привело к распространению в регионе исламского фундаментализма и радикализма и в целом сделало Центральную Азию менее стабильной[2].
Вместе с этим, несмотря на неудачи политики ЕС в Центральной Азии интерес Европы к региону не уменьшился, а, напротив, возрос. Наиболее привлекательной сферой сотрудничества ЕС и Центральной Азии была и остается энергетика. В период с 2007 по 2017 гг. не только увеличилась естественная потребность стран Евросоюза в энергоресурсах из-за сокращения внутреннего производства, но и, что более существенно, серьезные изменения произошли на европейском рынке нефти и газа. После падения мировых цен на углеводороды в 2014 г. многократно возросла конкуренция между основными европейскими поставщиками – Россией, Норвегией и Алжиром. Кроме того, при данных обстоятельствах в Европе появился новый перспективный игрок – США.
На данный момент американский сжиженный газ составляет небольшую долю в европейском импорте, однако к 2020 г. Вашингтон планирует увеличить экспорт до 96 млрд. куб. м[3]. Успешная реализация американских планов, а именно этим намерен заняться президент Трамп, если судить по его выступлению в Польше 6 июля 2017 г., не только увеличит зависимость ЕС от США, но и спровоцирует внутренние противоречия между членами организации. Для части европейских стран, в частности Германии, увеличение американского влияния на европейские дела крайне нежелательно, в то время как, например, для стран Восточной Европы (в особенности Польши) подобный сценарий, напротив, видится естественным и перспективным[4]. В этой связи как никогда актуальным для Европы стал вопрос о необходимости диверсифицировать импорт энергоресурсов с целью защиты собственного суверенитета и политической стабильности, чем и объясняется возросший интерес европейцев к альтернативным регионам добычи нефти и газа – к Азербайджану, Ирану, Ираку и странам Центральной Азии.
Другим существенным вопросом отношений Европы и стран Центральной Азии является безопасность и совместная борьба с угрозами терроризма, исламского фундаментализма и радикализма. Ситуация в данной сфере в период с 2007 по 2017 гг. также существенно изменилась. Основной центр нестабильности переместился из Афганистана в Сирию, где затяжной военно-политический кризис создал благоприятную среду для распространения экстремистских идеологий и возникновения новых террористических организаций. И Европейский Союз, и Центральная Азия оказались под прямой террористической угрозой, поскольку оба региона лидируют по показателям иммиграции населения с целью присоединения к таким группировкам, как, например, «Исламское государство» (запрещенная в России террористическая организация). Европа, подвергшаяся серии крупных террористических атак, активно ищет механизмы ограничения и контроля над данными процессами. Находящаяся в непосредственной близости к региону Центральная Азия предоставляет для этого большие возможности. Кроме того, сама Центральная Азия оказалась под сильным влиянием радикального ислама. Поэтому вторым важным мотивом ЕС в регионе является намерение сохранить его стабильность и не допустить превращения Центральной Азии в новый очаг террористической активности.
Наконец, третьей сферой пересечения интересов Европейского Союза и Центральной Азии является транспорт и инфраструктура. Потенциал сотрудничества в данной области действительно велик. Во-первых, для Европы центральноазиатские страны представляют ценность как новые рынки сбыта продукции. Сегодняшний уровень торговли между ЕС и странами Центральной Азии далек от потенциального уровня, поэтому европейский бизнес сильно заинтересован в развитии в регионе инфраструктуры, что позволит вывести торговые отношения на новый уровень. Во-вторых, для Европы не менее важен транзитный потенциал Центральной Азии, поскольку она в перспективе может связать ее с крупнейшим европейским торговым партнёром Китаем, который также проявляет большую активность на данном направлении, в частности, в рамках стратегии «Один пояс, один путь». Разумеется, находящиеся в самом центре Евразии центральноазиатские страны с энтузиазмом готовы принять любые новые проекты, упрощающие доступ на мировые рынки.
Учитывая степень заинтересованности Европы в центральноазиатском регионе вполне закономерным выглядит недавнее сообщение о том, что на встрече в Люксембурге 19 июня 2017 г. министры иностранных дел стран Европейского Союза договорились о формировании новой внешнеполитической стратегии ЕС для Центральной Азии к 2019 г., которая заменит устаревший морально и политически документ 2007 г.[5]
В итоговом документе заседания Совета международных отношений ЕС от 19 июня 2017 г. отмечается, что Европейские Союз считает страны Центральной Азии важными партнерами, отношения с которыми следует развивать и расширять, в связи с чем признается необходимость принятия новой внешнеполитической стратегической концепции[6]. В дополнительном протоколе заседания Совета по международным делам отражены некоторые тезисы, которые будут в нее включены. В частности, в нем говорится о том, что в отношениях между Европой и странами Центральной Азии будут сохранены как старые, доказавшие свою эффективность механизмы и инициативы (в сфере образования, защиты прав человека и помощи в развитии демократических институтов), так и будут созданы новые. Особый акцент сделан на проблемах безопасности, развития инфраструктуры и экономики стран региона. Отмечена заинтересованность ЕС в присоединении Центральной Азии к проекту Южного газового коридора. Много внимания Совет международных отношений уделил конкретным проблемам Центральной Азии, таким как, например, нехватка воды, безработица, бедность, неравенство, охрана границ, незаконный оборот оружия, наркотиков и работорговля. Важнейшей особенностью новой стратегии должна стать ее однородность и эффективность. Для этих целей предполагается тщательно согласовывать политику стран-членов ЕС как между собой, так и со специальными многосторонними институтами, детально контролировать исполнение региональных инициатив, активнее заниматься информационным сопровождением европейской политики в Центральной Азии путем развития образовательных программ, местных независимых СМИ и привлечения к работе международных организаций – Совета Европы, ОБСЕ, ООН[7].
На первый взгляд может показаться, что новый стратегический подход Европейского Союза по отношению к Центральной Азии мало отличается от стратегии 2007 г., однако более пристальный взгляд на нее в контексте современных интересов ЕС показывает, что отличия существенны. От всеобъемлющего характера стратегической концепции 2007 г. европейцы пришли к более четкому представлению о собственных национальных интересах. Министры иностранных дел ЕС продемонстрировали, что организация будет заниматься, прежде всего, теми направлениями в Центральной Азии, которые представляют для нее наибольший интерес – развитием энергетики, экономики, инфраструктуры и обеспечением безопасности в регионе. Остальные элементы европейской политики в сфере образования, государственного управления, прав человека и т.д. также будут совершенствоваться, однако в той степени и в тех областях, которые необходимы для успешной реализации главных целей стратегии. Кроме того, совершенно очевидным является намерение европейцев сделать стратегию более эффективной, пусть и за счет сокращения ее масштаба[8].
Хотя сами европейцы признают ограниченность собственных возможностей в Центральной Азии, более активная политика Европы в регионе приведет к заметным геополитическим сдвигам и переменам в отношениях между основными региональными игроками – США, Россией и Китаем. Нацелившиеся на европейский газовый рынок Соединенные Штаты, с одной стороны, могут вступить с Европой в конкурентную борьбу, а с другой, что вероятнее, будут поддерживать европейскую политику, особенно в сфере энергетики, поскольку это приведет к возникновению дополнительных противоречий между Россией и Европой, ослабит позиции Москвы и откроет новые ниши для американских поставщиков в Европе. Для Китая, давно определившего основные направления политики в Центральной Азии и последовательно занимающегося ползучей экономической экспансией, появление в регионе нового игрока в лице Европы не представляет большой опасности, а, напротив, выгодно, поскольку европейцы намерены заниматься укреплением региональной безопасности и развитием инфраструктуры и транспортных путей, что является для самого Пекина важной внешнеполитической целью. Наименее выгодна европейская политика в Центральной Азии для России, поскольку ЕС не только будет стремиться ослабить ее позиции на энергетических рынках, но и постепенно нивелировать политическое и идеологическое влияние Москвы в регионе.
При всем при этом не стоит забывать еще об одной существенной особенности европейской внешней политики. Зачастую ЕС очень качественно и детально формирует внешнеполитические стратегические концепции, однако далеко не все из них реализуются на практике. Учитывая судьбу стратегии 2007 г., или, например, программы «Восточного партнерства», не стоит исключать вероятность того, что стратегию 2019 г. постигнет такая же участь, и она станет не более чем очередной декларацией о намерениях.
Иван Сидоров, кандидат исторических наук
[1] The EU and Central Asia: Strategy for New Partnership. Council of the European Union, Brussels, 31 May 2007. URL: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/st_10113_2007_init_en.pdf
[2] Boonstra J., Tsertsvadze T. Implementation and review of the European Union-Central Asia Strategy: Recommendations for EU action. European Parliament Think Tank, 2016. P. 4.
[3] Elliot S. US LNG Vs Pipeline Gas: European Market Share War? S&P Global Pllats, 2017. URL: https://www.platts.com/IM.Platts.Content/insightanalysis/industrysolutionpapers/sr-us-lng-pipeline-gas-european-market-share.pdf
[4] Mazneva E., Donahue P., Shiryaevskaya A. Germany, Austria Tell U.S. Not to Interfere in EU Energy // Bloomberg. 15.06.2017 URL: https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-06-15/u-s-toughens-stance-on-russian-gas-as-engie-defends-new-pipe
[5] EU To Draw Up New Central Asia Strategy By Late 2019 // Radio Free Europe. 19.06.2017 URL: https://www.rferl.org/a/eu-central-asia-strategy-2019/28563536.html
[6] Outcome of the 3551st Council Meeting. Foreign Affairs. Brussels, 19 June 2017. P. 11.
[7] Council Conclusions on the EU strategy for Central Asia. Council of European Union. Brussels, 19 June 2017. 6 p.
[8] EU: Ministers Approve Bloc's Central Asia Strategy // Eurasianet.org. 19.06.2017 URL: http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/pp061807.shtml