Джон Куинси Адамс – первый посол США в России (1809-1814 гг.)[/caption]
Дипломатическим отношениям Соединённых Штатов Америки и России больше 200 лет. Формальный старт российско-американским отношениям можно отсчитывать с 1809 года, когда «А.Я. Дашков и Д.К. Адамс удостоились высокой чести стать первыми официальными представителями двух стран»[22, с. 21]. Перезапуск дипломатических отношений случился в 1933 году между уже США и СССР[6].
История дипломатических отношений наших стран полна примерами взаимной дружбы и бесценной помощи, оказанной в самые сложные моменты развития государственности обеих стран. Можно вспомнить прибытие двух эскадр русских военных кораблей под командованием контр-адмиралов С.С. Лесовского и А.А. Попова в 1863 году в США. Данный шаг российского императорского правительства, безусловно, преследовавшего и свои внешнеполитические цели, в немалой степени позволил заблокировать для мятежной Конфедерации южных штатов в ходе Гражданской войны получение официального признания Великобритании и Франции и оказание прямых военных поставок из этих стран[20, с. 389].
[caption id="attachment_5458" align="aligncenter" width="518"]
С.Ю. Витте (крайний слева) и Т.Рузвельт (по центру), Портсмут, 1905 г.[/caption]
Не менее значимым явилось американское посредничество на переговорах при заключении Мирного договора между Россией и Японией в Портсмуте в 1905 году. Та конференция предоставила возможности нашей стране выйти из фактически проигранной войны с минимальными издержками и потерями. В своих мемуарах глава российской делегации на тех переговорах Сергей Витте отмечал вклад американского Президента Теодора Рузвельта, желавшего заключения мира и, соответственно, успеха своей посреднической инициативы, которая усиливала его популярность[18, с. 615]. Однако изначально Т.Рузвельт поддерживал Токио, но столкнувшись с сопротивлением и несговорчивостью С.Ю. Витте, видя склонение американского общественного мнения в пользу России, предчувствуя безрезультатность переговоров в Портсмуте, посоветовал японской стороне пойти на уступки российской позиции о невозможности уплаты контрибуции[18, с. 600, 615 и 619].
[caption id="attachment_5459" align="aligncenter" width="1024"]
Лейтенанты У. Робертсон и А. С. Сильвашко на фоне надписи «Восток встречается с Западом», символизирующей историческую встречу союзников на Эльбе 25 апреля 1945 г.[/caption]
Союзные отношения в годы Великой Отечественной и Второй мировой войны, в частности, помощь Вашингтона по Ленд-Лизу[7], позволили одержать Победу над нацисткой Германией и её союзниками. США и СССР встали у истоков Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений и современного международного права, концентрированным выражением которых является принятый в г.Сан-Франциско Устав Организации Объединённых Наций[1]. Частью этой системы выступает право внешних сношений, к основополагающим источникам которого относят Венские конвенции о дипломатических (1961 года)[4] и консульских (1963 года) сношениях[3]. Активное участие в разработке положений обеих конвенций принимали советские представители во главе с профессором международного права Г.И. Тункиным[21, с. 29-30]. Одним из самых важных институтов современного международного дипломатического и консульского права являются привилегии и иммунитеты. В Конвенциях 1961 и 1963 гг. отмечено, что привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств (как органов, представляющих государства) и консульских учреждений (от имени их государств).
Конец 2016 года ознаменовался в российско-американских отношениях принятием президентом Б.Обамой решения о высылке 35 российских дипломатов и запретом пользоваться двумя дачами в Вашингтоне и Нью-Йорке. Указанные меры были приняты в рамках санкционной политики администрации Обамы против Москвы в связи с якобы имевшим место российским вмешательством в американские выборы. В своём комментарии Министр иностранных дел Сергей Лавров назвал данное обвинение безосновательным и бездоказательным[13].
Венская конвенция о дипломатических сношениях устанавливает абсолютное право государства пребывания в любое время без обязанности мотивировать своё решение, уведомить аккредитующее государство об объявлении главы дипломатического представительства или какого-либо из членов дипломатического персонала persona non grata, а также любого другого члена персонала представительства неприемлемым (ст. 9). В таком случае у аккредитующего государства возникает обязанность отозвать данное лицо или прекратить его функции в представительстве. Более того, согласно положениям Венской конвенции лицо может быть объявлено non grata или неприемлемым ещё до прибытия на территорию государства пребывания. Подобные положения присущи также Венской конвенции о консульских сношениях (ст. 23) и действующей для России и США двусторонней Консульской конвенции 1964 года (ч. 7 ст. 2)[2].
Указанное право государства пребывания вытекает из идеи суверенитета и набора функций дипломатического представительства и консульских учреждений. Деятельность дипломатов и консулов должна осуществляться законными средствами, что подразумевает соблюдение сотрудниками представительства не только положений международного права, но и законов страны пребывания. Среди грубейших нарушений международного права можно отметить различные формы вмешательства дипломатических представителей во внутренние дела государства пребывания: публичные высказывания недовольства по поводу политики правительства страны пребывания, оказание влияния на внутриполитическую жизнь в виде выражения поддержки той или иной политической партии, вербовка, промышленный шпионаж, иная разведывательная деятельность и так далее. Поводом для удаления дипломатов могут служить нарушения законодательства страны пребывания и неуважение к публичному порядку. Таким образом, решение о высылке «неугодных» дипломатов должно быть связано с любой деятельностью, несовместимой с официальным статусом. Международное право при этом исходит из презумпции добросовестности государства пребывания при принятии такого рода решений. Это в свою очередь предполагает использование указанного права в разумных пределах, когда мотивы высылки из страны дипломатических агентов весомы, достаточно серьёзны и обоснованы. Конечно, нельзя попустительствовать объявлению persona non grata в целях обострения и ухудшения отношений между государствами. Тем не менее, удаление дипломатов в провокационных целях встречается достаточно часто – в прошлом такие случаи неоднократно имели место в отношениях СССР и России с США. Так, например, в 1986 году американские власти выслали из страны 80 советских дипломатов, а в 2001 году – 50 работников российского посольства[21, с. 36].
[caption id="attachment_5460" align="alignleft" width="196"]
Анатолий Фёдорович Добрынин посол СССР в США (1962–1986 гг.).[/caption]
Покидавший в 1986 году пост посла в США советский дипломат Анатолий Добрынин охарактеризовал в своих воспоминаниях решение администрации Рейгана о высылке дипломатического персонала советской миссии при ООН инерционным продолжением политики осложнения советско-американских отношений[19, с. 652]. Какими бы справедливыми или несправедливыми мотивами не руководствовалось бы государство пребывания при объявлении дипломатов persona non grata, действующее международное право всё же позволяет без ограничений использовать данный инструмент в отношениях между странами.
Вторая группа так называемых «дипломатических» санкций Вашингтона касается фактического запрета на использование российской государственной недвижимой собственности в США. Насколько решение администрации Обамы является правомерным в этой части? Министр иностранных дел Сергей Лавров резко опроверг обвинения американских властей в использовании двух загородных дач РФ в Вашингтоне и Нью-Йорке в качестве «шпионских гнёзд», указав их функциональное предназначение исключительно в качестве лагерей отдыха для детей российских дипломатических сотрудников[13]. Венская конвенция о дипломатических сношениях определяет «помещения дипломатического представительства» как здания или части зданий, используемые для целей представительства, включая резиденцию главы представительства, кому бы ни принадлежало право собственности на них, а также обслуживающий данное здание или часть здания земельный участок (п. «i» ст. 1). На помещения дипломатического представительства также распространяется ряд положений института дипломатических привилегий и иммунитета. В частности, помещения дипломатического представительства объявляются неприкосновенными и вступление властей государства пребывания в них возможно не иначе, как с согласия главы представительства (ч. 1 ст. 22). Более того, на государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорбления его достоинства (ч. 1 ст. 22). Помещения представительства, предметы их обстановки и другое находящееся в них имущество, а также средства передвижения представительства пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий (ч. 3 ст. 22). Такой же неприкосновенностью и защитой пользуется частная резиденция дипломатического агента (ч. 1 ст. 30). Архивы и документы представительства неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахождения (ст. 24).
Таким образом, на российскую государственную собственность, попавшую под санкции американских властей, распространяются приведённые выше положения о привилегиях и иммунитете. Безусловно, согласно Конвенции о дипломатических сношениях помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства, предусмотренными данной Конвенцией или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания (ч. 3 ст. 41). Но вот уже более полугода данная собственность незаконно удерживается властями США без приведения каких-либо доказательств её использования российским дипломатическим корпусом в целях, несовместимых с функциями представительства. На лицо ещё одно нарушение норм Конвенции о дипломатических сношениях, которые особо оговаривают обязанность государства пребывания предоставлять все возможности для выполнения функций представительства (ст. 25).
Если дипломатов, объявленных persona non grata, можно заменить их коллегами, хотя по сведениям официального представителя российского МИДа Марии Захаровой, Вашингтон отказывается выдавать визы тем, кто должен ехать на замену выдворенным дипломатам[9], то отменить санкции, направленные против недвижимого имущества, являющегося собственностью Российской Федерации и подпадающего под действие института привилегий и иммунитета, может только сам Вашингтон. В случае, если позиция американских властей не изменится, то у России не останется иного выхода, кроме симметричного или ассиметричного ответа. Об этом неоднократно заявлял Министр иностранных дел Сергей Лавров[13, 10 и 11]. Ещё в конце прошлого года МИД РФ внёс на рассмотрение Президента Владимира Путина предложение объявить persona non grata 31 сотрудника Посольства США в Москве и 4 дипломатов из Генерального консульства США в Санкт-Петербурге, а также запретить американцам пользоваться их дачей в Серебряном Бору и складом на ул. Дорожная. Однако общее количество высланных американских дипломатов может оказаться больше. Вероятность такого варианта не исключила Мария Захарова на своём брифинге 14 июля этого года. По её сведениям численный состав Посольства США в Москве очень сильно превышает количество наших посольских сотрудников в Вашингтоне, поэтому одним из напрашивающихся решений, по её мнению, помимо чисто симметричной высылки американцев, может быть уравнение персонала[9]. Напомним, с 1992 года действует правило о взаимной отмене квот на количественный состав персонала официальных представительств Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки на территориях наших стран[5].
Помимо выражения готовности принять ответные меры российская официальная позиция отличается некоторыми нюансами. Первый нюанс заключается в том, что министр Лавров по данному вопросу чётко разводит Конгресс США, отметив его «русофобскую заряженность», и прежнюю администрацию Барака Обамы с нынешней администрацией Дональда Трампа. Так 11 июля в австрийском Мауэрбахе Сергей Лавров назвал решение Президента Обамы «судорогами той администрации», мотивы которой были продиктованы стремлением «максимально отравить российско-американские отношения и сделать всё, чтобы Администрация Президента Д.Трампа оказалась в ловушке»[11]. Заместитель министра иностранных дел Сергей Рябков охарактеризовал указанное решение «грубым хлопаньем дверью уходящей администрации»[12]. В похожем ключе российский министр иностранных дел высказался в интервью телеканалу «Эн-Би-Си» 21 июля[8]. Шаг Б. Обамы был объяснён как совершённый «от отчаяния» и продиктованный желанием «оставить своему преемнику неразрешимые проблемы в области российско-американских отношений». При этом Сергей Лавров подчеркнул, что администрация Трампа, по сути, ни при чём, т. к. решение Обамы в отношении российской дипломатической собственности, как и многие другие, служит идеи «сделать жизнь нынешней президентской Администрации совершенно невыносимой». Российская сторона, таким образом, прекрасно понимает внутриполитическую природу дипломатических санкций Вашингтона, объясняя их так же (со слов Сергея Лаврова) реакцией на результаты президентских выборов, которые «стали для политического истэблишмента США потрясением».
[caption id="attachment_5461" align="aligncenter" width="940"]
Владимир Путин и Дональд Трамп во время встречи 7 июля в Гамбурге[/caption]
Второй нюанс российской официальной позиции в том, что её можно назвать выжидательной. Более полугода, декларируя готовность пойти на ответные меры, Москва пока воздерживается от них. Это позволяет говорить о некоторой доли конструктива и ожидания взаимности от коллег в администрации и Государственном департаменте. По словам зам.министра иностранных дел России Сергея Рябкова, снятие ареста с российской дипломатической собственности определяется Москвой «как индикатор реального настроя сегодняшнего Вашингтона относительно того, какую линию он собирается проводить на российском направлении»[12]. Но ситуация не может вечно находиться в подвешенном состоянии, и инцидент с российской дипломатической собственностью должен быть исчерпан либо реализацией позитивных ожиданий Москвы, либо принятием ответных мер с её стороны. Кремлю не впервой принимать подобные решения. Так, например, в 1985 и 1989 гг. в ответ на высылку Лондоном 31 и 11 соответственно наших дипломатов Советский Союз отправил на родину аналогичное количество британцев, в 1986 году из посольства США были отозваны все советские граждане, представлявшие административный и хозяйственный персонал, в связи с чем работа американского диппредставительства оказалась парализованной[21, с. 36]. Фактором, способствующим росту вероятности принятия ответных российских дипломатических санкций, выступает успешное прохождение в Конгрессе США законопроекта «О противодействии агрессивной политике правительств Ирана, России, Северной Кореи и другим угрозам». По оценкам российского эксперта Ивана Тимофеева, такой шаг со стороны Вашингтона «не оставляет возможностей для компромиссов и цементирует враждебную политику США в отношении Москвы на десятилетия вперёд»[23].
[caption id="attachment_5462" align="aligncenter" width="690"]
Самолёт Президента Боливии Эво Моралеса FAB 001 в окружении автомобилей австрийской полиции, аэропорт Вены, 2 июля 2013 г.[/caption]
Имеющий место инцидент в дипломатических отношениях России и США не первый и не последний. Известны вопиющие случаи посягательства на иммунитет и привилегии первых лиц иностранных государств. Стоит в этой связи напомнить историю с требованием американских служб безопасности для производства обыска Председателя Президиума Верховного народного собрания КНДР Ким Ён Нама и сопровождавших его лиц, следовавших из Франкфурта в Нью-Йорк на саммит тысячелетия ООН в сентябре 2000 года[16]. Можно также вспомнить закрытие в 2013 году воздушного пространства Франции, Португалии и Испании для самлёта Президента Боливии Эво Моралеса с принудительной посадкой в Вене и досмотра с целью проверки, не следует ли этим бортом бывший служащий Агентства по национальной безопасности США Эдвард Сноуден[15,14].
В советской доктрине международного права отмечалось, что дипломатические привилегии и иммунитет не являются фикцией, а представляют собой реальную политическую и юридическую гарантию для государств, представленных в других странах, и международных организаций, представленных соответствующими должностными лицами, в целях выполнения дипломатических функций[17, с. 350]. К сожалению, даже после холодной войны нельзя сказать, что стали редкостью ситуации, когда дипломатические привилегии и иммунитеты приносятся в жертву не только внешнеполитическим интересам, но и прерогативам внутриполитической борьбы. Похоже на то, что международное право всё крепче утверждается в статусе persona non grata в современных дипломатических отношениях.
Армен Айрапетян, независимый эксперт
От редакции. По сообщению РИА-Новости, 28 июля в качестве ответных мер МИД России предложил Вашингтону до 1 сентября сократить численность дипперсонала в России. США смогут оставить в стране 455 сотрудников посольства и консульств — именно столько российских дипломатов работают в США.
Также американское посольство с августа не сможет использовать дачу в Серебряном Бору и склады на Дорожной улице в Москве. В МИД отметили, что Россия оставляет за собой право и на другие меры, которые могут затронуть интересы США.
Внешнеполитическое ведомство также раскритиковало новые антироссийские санкции, которые намерены ввести Соединенные Штаты.
"Новый закон ставит цель, используя политические инструменты, создать недобросовестные конкурентные преимущества для США в глобальной экономике. Подобный шантаж, нацеленный на ограничение взаимодействия зарубежных партнеров с Россией, несет в себе угрозу для многих стран и международного бизнеса", — говорится в заявлении МИД.
Примечания:
- Устав Организации Объединенных Наций принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, Вып. XII, – М., 1956. – С. 14–47.
- Консульская конвенция между СССР и Соединенными Штатами Америки (Вместе с Протоколом к Консульской конвенции между Правительством СССР и Правительством Соединенных Штатов Америки) заключена в г. Москве 01.06.1964 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1968. – N 29, ст. 261.
- Венская конвенция о консульских сношениях (Вместе с Факультативным протоколом о приобретении гражданства и Факультативным протоколом об обязательном разрешении споров) заключена в г. Вене 24.04.1963 г. // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. – М.: БЕК, 1996. – С. 188–206.
- Венская конвенция о дипломатических сношениях (Вместе с Факультативным протоколом о приобретении гражданства и Факультативным протоколом об обязательном разрешении споров) заключена в г. Вене 18.04.1961 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1964. – N 18, ст. 221.
- Соглашение в форме обмена Нотами об отмене квот на количественный состав персонала официальных представительств Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки на территориях США и России заключено в г. г. Вашингтоне, Москве 22.05.1992 – 17.06.1992 г. // Бюллетень международных договоров. – 1993. – N 9.
- Обмен Нотами между СССР и Соединенными Штатами Америки об установлении дипломатических отношений состоялся в г. Вашингтоне 16.11.1933 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. VIII.– М., 1935. С. 4–5.
- Закон о Ленд-Лизе (Lend Lease Act), принятый Конгрессом США 11.03.1941 г. // История США. Хрестоматия: пособие для вузов – М.: Дрофа, 2005. – С. 253–259.
- Интервью Министра иностранных дел России С.В. Лаврова телеканалу «Эн-Би-Си», Москва, 21 июля 2017 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2821758 (дата обращения 21.07.2017).
- Брифинг официального представителя МИД России М.В.Захаровой от 14.07.2017 года Министерство иностранных дел Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2815668#8 (дата обращения 21.07.2017).
- Выступление и ответы на вопросы СМИ Министра иностранных дел России С.В. Лаврова в ходе совместной пресс-конференции по итогам переговоров с Высоким представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини, Брюссель, 11 июля 2017 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.mid.ru/web/guest/meropriyatiya_s_uchastiem_ministra/-/asset_publisher/xK1BhB2bUjd3/content/id/2812167 (дата обращения 20.07.2017).
- Выступление и ответы на вопросы СМИ Министра иностранных дел России С.В. Лаврова по итогам неформальной министерской встречи ОБСЕ, Мауэрбах, 11 июля 2017 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.mid.ru/web/guest/meropriyatiya_s_uchastiem_ministra/-/asset_publisher/xK1BhB2bUjd3/content/id/2811931 (дата обращения 20.07.2017).
- Интервью заместителя Министра иностранных дел России С.А.Рябкова газете «Коммерсант», опубликованное 19 апреля 2017 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.mid.ru/web/guest/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2733721 (дата обращения 20.07.2017).
- Комментарий Министра иностранных дел России С.В. Лаврова в связи с введением новых санкций со стороны США и высылкой российских дипломатов, Москва, 30 декабря 2016 года // Министерство иностранных дел Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.mid.ru/ru/maps/us/-/asset_publisher/unVXBbj4Z6e8/content/id/2583996 (дата обращения 20.07.2017).
- Вербальная нота Постоянного представительства Кубы при Организации Объединенных Наций от 9 июля 2013 года на имя Генерального секретаря (A/67/933) // Организация Объединённых Наций. Официальный сайт. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/394/82/PDF/Npdf?OpenElement (дата обращения 20.07.2017).
- Письмо Постоянного представителя Многонационального Государства Боливия при Организации Объединенных Наций от 3 июля 2013 года на имя Генерального секретаря (A/67/923) // Организация Объединённых Наций. Официальный сайт. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/385/02/PDF/Npdf?OpenElement (дата обращения 20.07.2017).
- Письмо Постоянного представителя Корейской Народно-Демократической Республики при Организации Объединённых Наций от 5 сентября 2000 года на имя Генерального секретаря (A/55/355) // Организация Объединённых Наций. Официальный сайт. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/631/77/PDF/Npdf?OpenElement (дата обращения 20.07.2017).
- Блищенко И. П., Дурденевский В. Н. Дипломатическое и консульское право. – М.: Изд-во Института международных отношений, 1962. – 480 с.
- Витте С. Ю. Воспоминания, мемуары: Т. 1. – Мн.: Харвест, М.: АСТ, 2001. – 800 с.
- Добрынин А. Ф. Сугубо доверительно. Посол в Вашингтоне при шести президентах США (1962-1986 гг.). – Изд. 2-е. – М.: Междунар. отношения, 2008. – 712 с.
- Иванов Р. Ф. Авраам Линкольн и Гражданская война в США. – М.: ЭКСМО, 2004. – 448 с.
- Матвеева Т. Д. Дипломатическое и консульское право: учебное пособие. – М.: РАГС, 2011. – 84 с.
- Сучугова Н. Дипломатическая миссия Джона Куинси Адамса в России в 1809–1814 годах: русско-американские политические и культурные связи начала XIX века. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. – 264 с.
- Тимофеев И. Невозможный компромисс: что означает законопроект о санкциях в отношении России? // Российский совет по международным делам. Официальный сайт. – 2017. – 25 июля. – URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/nevozmozhnyy-kompromiss-chto-oznachaet-zakonoproekt-o-sanktsiyakh-v-otnoshenii-rossii/ (дата обращения 26.07.2017).