Одним из направлений внешней политики США, которое нуждается в серьезном стратегическом переосмыслении, является кавказское. Существующая американская стратегия для Южного Кавказа утратила свою политическую актуальность и не позволяет адекватно и эффективно реагировать на региональные вызовы. По большому счету, как таковой стратегии нет. Существует же она в виде сформулированной в 1997 г. советником президента Б. Клинтона по делам России и постсоветского пространства Строубом Тэлботтом доктрины, центральной идеей которой является обеспечение военной, экономической и политической безопасности стран Южного Кавказа и Центральной Азии в обмен на добываемые в них энергоресурсы («нефть в обмен на безопасность»).
Администрация Дж. Буша предпринимала попытку модернизировать кавказскую стратегию и приспособить ее под свои интересы, сместив акцент на военный аспект сотрудничества. Администрация Б. Обамы, следуя собственной генеральной внешнеполитической линии, поставила в центре кавказской политики интернационализм и защиту прав человека. Однако обе попытки оказались неудачными[1]. Последним крупным успехом США на Южном Кавказе оказалась прокладка трубопровода Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД), который по замыслу должен был стать альтернативным каналом поставок энергоресурсов на европейский рынок в обход территорий России и Ирана. Однако с момента пуска трубопровода прошло более десяти лет, и он не только не стал реальной альтернативой для Европы, но и с трудом обеспечивает собственную рентабельность.
Между тем присутствие США в регионе с момента начала эксплуатации БТД в 2006 г. регулярно сокращалось и на данный момент свелось к минимуму. Если в 2000-х гг., страны Южного Кавказа принимали активное участие в американских внешнеполитических инициативах (в особенности Грузия, участвовавшая в совместных с американскими вооруженными силами в военных операциях в Ираке и Афганистане), то на сегодняшний день отношения Вашингтона со странами региона развиваются медленно и неэффективно. Связи США с важнейшим для них государством региона Азербайджаном деградировали из-за критики администрацией Б. Обамы азербайджанского политического строя и положения в сфере прав человека. Авторитарные тенденции, наметившиеся во внутриполитической системе Грузии, угрожают подорвать демократический процесс в стране и лишить ее статуса витрины евроатлантизма на Кавказе[2]. Армения же за последние несколько лет еще теснее сблизилась со своим стратегическим союзником Россией и вместо ассоциации с Евросоюзом выбрала евразийскую интеграцию[3].
Кроме того, за годы дипломатической пассивности США на Южном Кавказе произошел ряд серьезных изменений в политической ситуации в регионе. Во-первых, заметно обострился конфликт между Арменией и Азербайджаном за Нагорный Карабах. «Четырехдневная война» апреля 2016 г., эскалация напряженности весной-летом 2017 г., регулярные нарушения режима прекращения огня свидетельствую о том, что перемирие между Баку и Ереваном стало очень непрочным. Страны находятся под постоянной угрозой возобновления вооруженных действий, что, учитывая накопленные Азербайджаном и Арменией военные арсеналы, способно погрузить весь регион в политический хаос на долгие годы.
Во-вторых, кардинальные перемены произошли в расстановке сил на Южном Кавказе. Классические региональные игроки – Россия, Турция и Иран, не только заполнили образовавшийся в связи с ослаблением позиций США политический вакуум, но и предложили целый ряд собственных инициатив, затрагивающих ряд принципиально новых направлений региональных международных отношений. Евразийский экономический союз, трехсторонний военно-политический союз Турции, Азербайджана и Грузии, азербайджано-турецкое политическое и экономическое сотрудничество, ирано-армянская зона свободной торговли – это только наиболее крупные и наиболее заметные проекты.
В-третьих, изменилась роль Южного Кавказа в международном разделении труда. Если в 1990-2000-е гг. регион считался потенциально важным источником нефтяных ресурсов, то в последние годы все больше возрастает его значение, как поставщика природного газа, в особенности с учетом перспективы прокладки транскаспийского газопровода, который станет каналом экспорта газа, добываемого в Центральной Азии. Помимо энергетической сферы, заметно возрос международный интерес к транзитному потенциалу Южного Кавказа. И для китайской инициативы «Один пояс, один путь», и для проекта транспортного коридора Север-Юг, и для европейской программы «Южного газового коридора» Кавказ является важнейшим узловым регионом.
Фактически, для США на Южном Кавказе осталось очень маленькое пространство для дипломатических маневров, однако окончательно оставлять регион без внимания Вашингтон не собирается, поскольку он обладает для него слишком важным геополитическим значением. Не случайно, в этой связи американские академические круги ведут последние несколько лет оживлённые дискуссии относительно того, какой должна стать новая стратегия США для Южного Кавказа.
Несколько ведущих американских аналитических центров (или, как их еще называют, «фабрики мыслей» – think tanks), Фонд Наследие (The Heritage Foundation)[4], Центр стратегических и международных исследований (The Center for Strategic and International Studies, CSIS)[5], Фонд Карнеги за международный мир (Carnegie Endowment for International Peace)[6] и Брукингский институт (Brookings Institution)[7] предложили свои рекомендации для американской внешней политики на Южном Кавказе. Несмотря на некоторые отличия в идеологической направленности исследовательской деятельности указанных центров, выводы, полученные их специалистами, имеют много общего.
Первое и самое важное, с чем соглашаются все американские специалисты, это тезис о том, что политика США на Южном Кавказе должна стать более реалистичной и строго соразмеряться с теми ресурсами, которые Вашингтон готов затратить на продвижение своих интересов в регионе. Прошлый опыт показал, что многочисленные программы сотрудничества и совместные инициативы без должной финансовой и политической поддержки достигнут нулевого результата. Кроме того, объемы финансовых ресурсов, которые способен одобрить американский Сенат для финансирования американской политики на Южном Кавказе, безусловно, будут на порядок меньше того, что готова затратить, например, Россия для защиты своих национальных интересов в регионе.
В этой связи специалисты Брукингского института предлагают Вашингтону точно определиться со своими основными партнерами и целями в регионе, а также механизмами, которые он будет использовать для реализации своей политической стратегии, что сделает ее дешевой и легко управляемой. Аналитики из Центра стратегических и международных исследований считают, что Соединенным Штатам следует поддерживать сбалансированные отношения со всеми странами региона, не нарушая при этом региональный баланс сил. А, например, исследователи Фонда Карнеги уверены, что главным адресатом американской помощи необходимо сделать Грузию, поскольку она неоднократно доказывала свою приверженность евроатлантическим ценностям и продвинулась в модернизации собственной политической системы гораздо дальше других стран региона.
Вторая рекомендация касается участия США в урегулировании региональных конфликтов, в особенности армяно-азербайджанского. В данном вопросе оценки американских специалистов разошлись в зависимости от идеологических предпочтений. Либеральные Фонд Карнеги и Брукингский институт считают, что участие США в урегулировании конфликтов также должно быть ограниченным, экономным, но при это эффективным, в то время как консервативный Фонд Наследие предлагает более агрессивную политику, причем не только в вопросе статуса Карабаха, но и Абхазии и Южной Осетии. При этом необходимость использования внутрирегиональных разногласий и конфликтов для продвижения политики США в регионе признается специалистами вне зависимости от их идеологических взглядов.
Еще одним немаловажным вопросом, который оказался в центре внимания американских специалистов, это отношения с региональными конкурентами. Так же, как и в предыдущем вопросе, консерваторы из Фонда наследие занимают радикальную позицию. Они считают, что Вашингтону следует усилить дипломатическое давление на Россию, как на главного, по их мнению, нарушителя статуса-кво в регионе. Либеральные аналитические центры предлагают не обострять отношения ни с Россией, ни с Ираном и действовать независимо от них, в тех сферах, в которых США обладают наибольшими преимуществами (например, энергетика), постепенно ослабляя и вытесняя региональных конкурентов. Придерживающийся центристской идеологии Центр стратегических и международных исследований считает, что если в краткосрочной перспективе конкуренции избежать не удастся, то в долгосрочной необходимо стремиться к ее максимальному ослаблению и выстраиванию положительных отношений со всеми участниками региональных отношений, включая Россию и Иран.
И, наконец, последний, но не менее важный аспект будущей стратегии, проанализированный американскими аналитиками – отношения с союзниками. Исключительная, унилатеральная модель, которой США придерживались в 1990-2000-х гг., по мнению исследователей, себя не оправдала и во многом способствовала неудачам в региональной политике. Они считают, что при выстраивании нового курса Вашингтону необходимо тесно взаимодействовать со своими союзниками, прежде всего с Европейским Союзом, как в вопросах политики, так и в вопросах экономики и энергетики. Специалисты Брукингского института предлагают поддерживать партнерские отношений не только с ЕС, но еще и с Турцией, как важным историческим центром влияния на Южный Кавказ и классическим соперником России и Ирана.
Если суммировать выводы американских исследователей и выделить наиболее общие тезисы, то, с точки зрения ведущих аналитических центров США, новая стратегия Вашингтона на Южном Кавказе должна выстраиваться на следующих принципах:
- реалистичность и эффективность при формулировании целей;
- активное проецирование американского лидерства и участие в наиболее острых проблемах региона, в особенности в конфликтном урегулировании;
- последовательное, но не агрессивное противостояние региональным конкурентам, прежде всего России и Ирану;
- отказ от политики исключительности и широкое взаимодействие с союзниками, Европой и по возможности Турцией.
Американские аналитические центры обычно играют важную роль в формировании внешней и внутренней политики США, поэтому никаких сомнений в том, что их рекомендации будут использованы, нет. Ярчайшим подтверждением тому является тот факт, что один из авторов доклада Брукинского института Фиона Хилл вошла в команду Д. Трампа, заняв должность специального помощника президента по делам России и Европы в Совете по национальной безопасности США.
Но, пожалуй, самый главный аргумент, свидетельствующий в пользу того, что Вашингтон ищет пути обновления и активизации южнокавказской политики, заключается в том, что США действительно заинтересованы в увеличении дипломатического влияния в регионе. Южный Кавказ является важнейшим элементом дипломатического взаимодействия с Россией и Ираном, по отношению к которым администрация Трампа пока не выработала оптимальную модель поддержания межгосударственного диалога. Кроме того, большие перспективы на Южном Кавказе открываются в энергетической сфере. Реализация его экспортного потенциала может стать первой фазой политики США по усилению контроля за энергетической безопасностью Европы и увеличению собственного присутствия на европейском газовом рынке. С энергетической сферой тесно связано конфликтное урегулирование, поскольку погружение региона в долгий затяжной конфликт, например, из-за армяно-азербайджанских противоречий, сделает невозможной реализацию новых энергетических и инфраструктурных проектов.
Таким образом, ослабление позиций США на Южном Кавказе при наличии устойчивых политических интересов указывает на потребность Вашингтона в новой региональной стратегической концепции. Активность американского академического сообщества, в особенности ведущих аналитических центров, подтверждает, что работа по ее формированию ведется и будет закончена в ближайшем будущем.
Иван Сидоров, кандидат исторических наук
[1] Baban I., Shiriyev Z. The US South Caucasus strategy and Azerbaijan // Turkish Policy Quarterly. Vol. 9. 2010. № 2. P. 96-100.
[2] Kakachia K. Georgia: Can Democracy Thrive Without Opposition? // Eurasianet.org. 05.04.2016 URL: http://www.eurasianet.org/node/83116
[3] Veliyev C. Can Trump Shake Up the South Caucasus? // The National Interest. 18.12.2016 URL: http://nationalinterest.org/feature/can-trump-shake-the-south-caucasus-18774
[4] Coffey L. Four New Reasons Why the U.S. Must Stay Engaged in the South Caucasus // The Heritage Foundation. 05.05.2016 URL: http://www.heritage.org/europe/report/four-new-reasons-why-the-us-must-stay-engaged-the-south-caucasus
[5] Kuchins A., Mankoff J. The South Caucasus in Reconnecting Eurasia. U.S. Policy Interest and Recommendations. New York: Rowman & Littlefield, 2016. 28 p.
[6] Stronski P., Sokolsky R. Time to Reset U.S. Policy in the South Caucasus // Carnegie Endowment for International Peace. 13.06.2017 URL: http://carnegieendowment.org/2017/06/13/time-to-reset-u.s.-policy-in-south-caucasus-pub-71256
[7] Hill F., Kirisci K., Moffat A. Retracing the Caucasian Circle Considerations and Constraints for U.S., EU, and Turkish Engagement in the South Caucasus. Washington D.C., Brookings institution, 2015. 34 p.