7 вех Североатлантического альянса
За время своего существования Организация Североатлантического Договора (НАТО) сменила 7 стратегических концепций (1950 г., 1952 г., 1957 г., 1968 г., 1991 г., 1999 г., 2010 г.), последняя из которых была утверждена 19 ноября 2010 г. на Лиссабонском саммите НАТО. За это время между экспертным сообществом и руководством НАТО сложилась традиционно тесная связь; такие влиятельные доклады как доклад «Комитета трёх мудрецов» 1956 г. или доклад Армеля («Будущие задачи альянса») 1967 г. становились основой модернизации стратегии НАТО. В этом контексте экспертный доклад «NATO 2030: United For a New Era», опубликованный 25 ноября 2020 г., выступает и продолжением традиций, и логично рассматривается в качестве отправной точки выработки новой стратегической концепции. Наряду с привлечением экспертов, впервые в истории альянса к выработке новой стратегии было подключено и молодое поколение, которое 4 февраля 2021 г. представило доклад «NATO 2030: Embrace the Change, Guard the Values».
Первые две стратегические концепции отражали в первую очередь эволюцию военно-организационной структуры альянса, а начиная с концепции 1957 г. НАТО, заимствуя элементы концептуального арсенала президента Д. Эйзенхауера, принял доктрину «массированного ядерного удара», что рассматривалось в качестве способа снизить количество вооруженных сил и следовательно военные расходы. Вместе с тем, Альянс активно стремился к расширению «зоны ответственности», принимая во внимание Суэцкий кризис и Венгерское восстание 1956 г. Именно Суэцкий кризис впервые указал на важность политического диалога в рамках НАТО для предупреждения возможных разногласий среди союзников: вначале между колониальными Великобританией и Францией и США, позднее после Берлинского кризиса 1961 г., выхода Франции из военной организации НАТО в 1966 г. и с переходом к стратегии «гибкого реагирования» в более общем плане между европейскими странами и США. Кроме того, в докладе Армеля 1967 г. подчёркивалось необходимость повышения политической роли малых стран при обсуждении стратегических решений, а также ведения военно-политического диалога с социалистическим блоком.
Стратегии 1991 г., 1999 г. и 2010 г. принятые уже после окончания холодной войны характеризовались переходом к концепции кризисного урегулирования, продвижением демократии и стремлением к вовлечению и сотрудничеству с бывшими представителями советского блока. Концепция 2010 г., в целом, закрепляла роль альянса в качестве «глобального полицейского», но при этом не упоминала ни о растущем значении киберпространства, ни о региональных и глобальных амбициях Китая [1]. По итогам саммита НАТО 14 июня 2021 г. утверждение новой стратегической концепции планируется на следующем саммите в Испании в 2022 г. Кроме того, в начале 2022 г. Европейский Союз собирается принять «Стратегический Компас» как рамочную стратегию для многочисленных реализуемых ЕС инициатив в области обороны и безопасности, которая должна определить и модель отношений ЕС-НАТО.
Кризис консультационного механизма
Неслучайно во время публичной презентации экспертного доклада «NATO 2030» авторы отметили, что в основе стратегической адаптации НАТО лежит далеко не только модернизация военных доктрин, но и совершенствование политического механизма и диалога между союзниками. Напротив, по мере 70-летнего развития альянса роль политической трансформации только возрастала. Тем не менее, на современном этапе «принятие военных документов намного опережает принятие политических документов, что некорректно с точки зрения демократических принципов». В докладе также подчёркивается, что НАТО нуждается в более гибком процессе принятия решений и введении понятия «конструктивного воздержания» при обсуждении спорных вопросов, при котором позиция отдельных стран не препятствовала бы проведению операций «коалицией желающих». О закостенелости этих процессов внутри НАТО косвенно свидетельствует и учреждение альтернативных платформ для проведения международных операций – Европейской инициативы реагирования (EI2) в июне 2018 г. и Совместного экспедиционного корпуса под командованием Великобритании (JEF), который также официально начал полноценную работу в июне 2018 г. Эти инициативы возникли во многом в связи с недостатком оперативности в деятельности НАТО при решении таких вопросов безопасности как несостоявшиеся государства, терроризм и незаконная миграция, по которым трудно достичь единогласия среди участников.
Совершенствование механизма консультаций как инструмента нейтрализации центробежных тенденций и удержания неизбежных разногласий на неопасном для существования НАТО уровне остаётся наиболее важной задачей. Именно отлаженный механизм консультаций позволял США сохранять сплочённость среди союзников и нивелировать внутренние противоречия в период острых международных кризисов, при этом оставаясь наиболее гибкой и наименее затратной областью реформирования НАТО [2]. Современный кризис консультационного механизма, когда Турция фактически шантажировала союзников, отказываясь одобрять планы по обороне балтийских стран, проистекает из первых лет после окончания холодной войны.
За исключением обсуждений балканских операций и глобальной борьбы с терроризмом после терактов 11 сентября 2001 г. политические обсуждения в рамках НАТО фактически были сведены к минимуму, а вместо них на повестке стояли тактические вопросы – такие, как размер предоставляемых контингентов, решения о проведение операций за пределами зоны непосредственной ответственности альянса, а также различные национальные ограничения («caveats»), связанные с использованием вооружённых сил той или иной страны в операциях НАТО. Трансатлантический раскол в связи с интервенцией в Ирак в 2003 г. с одной стороны усилил поворот ЕС в сторону стратегической автономии, а с другой посеял сомнения в американской среде о надёжности и полезности союзников по НАТО и в необходимости согласовывать или обсуждать с ними действия на международной арене.
Погоня за статусом и престижем
В условиях сомнений США в пользе своих союзников и расширившегося военного альянса, который с вхождением Северной Македонии в его состав в марте 2020 г., насчитывает 30 членов, особенно остро встал вопрос измерения вклада разных по своим возможностям и потенциалу союзников в коллективные задачи альянса. Особую важность в этом контексте приобрели соображения престижа и статуса союзников, представленных малыми странами вроде балтийских и стран Северной Европы в глазах всё ещё де-факто лидера альянса – США. Вместо совершенствования и развития национального оборонного потенциала эти страны, в сущности, развязали «погоню за статусом» и сделали ставку на построение «особых отношений» с заокеанским партнёром [5]. По сути такая «погоня» привела к перенапряжению и истощению атлантических союзников, что стало очевидно в условиях возвращения к стратегии сдерживания, закреплённой на саммитах НАТО 2014 г. и 2016 г., а последующие действия Д. Трампа только усилили сложившийся раскол.
При президентстве Д. Трампа и в условиях обострившихся трансатлантических противоречий выдвигались предложения о модернизации системы оценки вклада союзника в коллективную безопасность, в которую предлагалось включить не только военные расходы, т.е. пресловутые 2% ВВП, но и вклад страны в программы Официальной помощи развитию (ОПР) и гуманитарную дипломатию. Одновременно идентичность НАТО как «союза демократий» стала вызывать сомнения из-за роста влияния популистских партий. Исходя из отчёта организации Freedom House на протяжении последних 14 лет в 11 странах-членах альянса включая США, Великобританию и ФРГ наблюдается упадок демократических институтов и правового государства, но это не должно становиться поводом для внутренних склок и взаимных обвинений в недемократическом и антилиберальном поведении, а также причиной введения ограничительных мер в отношении тех или иных союзников, так как окончательно подорвёт внутреннее доверие и лишит альянс политической воли необходимой для стратегической адаптации.
В преддверии принятия новой концепции НАТО и «Стратегического Компаса» ЕС в 2022 г. отдельные эксперты предлагают закрепить фактически сложившееся разделение труда между двумя организациями, отдав НАТО ведущую роль в организации обороны европейских союзников и предоставив ЕС вырабатывать меры по сдерживанию невоенных угроз, что, в том числе, позволило бы эффективно использовать ресурсы малых стран [1]. Показателен в этом отношении и недавний пример Литвы, которая включилась в американскую стратегию сдерживания КНР. Возможно, что в будущем именно антикитайские меры станут основным критерием ценности союзников в глазах Вашингтона.
Китайская угроза и эхо Афганистана
Принципиальным в развитии альянса должно стать решение о соотношении регионального и глобального. Нужно ли альянсу разрабатывать отдельные стратегии для Евразии, Китая и Индо-Тихоокеанского региона? В идейном плане для НАТО будет важно опереться на концепцию глобальной демократической солидарности, которая исторически связана с доктриной Трумана 1949 г. об оказании помощи Греции и Турции, а в практическом на систему глобальных партнёрств, которую НАТО выстроила в различных регионах, включая Индо-Тихоокеанский. Опора на демократическую солидарность подчёркивается и формирующейся доктриной президента Д. Байдена, заключающейся в «глобальном противостоянии авторитаризма и демократии». В условиях роста влияния Китая для НАТО будет важно ответить заинтересованность Японии в диалоге с европейскими партнёрами по вопросам азиатской безопасности, включая северокорейский вопрос [3]. Показательно, что Япония имеет двух разных представителей для ЕС и для НАТО. Впрочем, НАТО впервые официально объявил рост влияния Китая потенциальной угрозой для альянса лишь на саммите в декабре 2019 г., а всего несколько лет назад подобную оценку было сложно представить в официальных документах НАТО, так как европейские страны на тот момент соревновались за получение китайских инвестиций. [4]
Китайское измерение стратегии НАТО, прежде всего, будет зависеть от компромисса между трансатлантическими партнёрами. На настоящий момент члены НАТО предпочитают рассматривать неконвенциональное или гибридное измерение китайской угрозы, включая приобретение КНР объектов стратегической инфраструктуры, китайские кибератаки и попытки экономического давления, так как в этой области восприятие Китая со стороны США и ЕС во многом сходится [4]. Тем не менее, для США Китай остаётся более прямой военной угрозой, чем для европейских союзников, а у США не так много инструментов помимо идеологического единства и грубых ультиматумов, которыми пользовался Д. Трамп, для создания единого антикитайского фронта по обе стороны Атлантики
В заявлении министров иностранных дел стран НАТО 20 августа 2021 г. о событиях в Афганистане говорится о намерении провести должное осмысление произошедших событий и сделать необходимые выводы, но вместе с этим НАТО уже утратило какие-либо рычаги влияния на ситуацию в стране. Приоритетом для альянса стало проведение организованной и слаженной эвакуации через аэропорт Кабула. Для союзников США по НАТО итог афганской операции станет поводом более прагматично оценивать масштабные операции под руководством США. Генеральный секретарь ОДКБ в свою очередь уже заявил о проведении в ближайшие месяцы военных учений в районе таджикско-афганской границы и заверил правительство Таджикистана в готовности ОДКБ оказать всю необходимую помощь в случае «обострения обстановки».
Никита БЕЛУХИН
Литература
1. Biscop S. EU and NATO Strategy: A Compass, a Concept, and a Concordat. – Security Policy Brief № 141, March 2021.
2. Conley H. A. The Strategic Argument for a Political NATO – NDC Policy Brief № 5, March 2021.
3. Galic M. Navigating by Sun and Compass. – Policy Brief Three: The Future of Japan-NATO Relations, January 2021.
4. Olesen M. R. What to Do About China? Forging a Compromise between the US and Europe in NATO. – DIIS Policy Brief, January 2021. 5. Wivel A., Crandall M. Punching Above Their Weight, But Why? Explaining Denmark and Estonia in the Transatlantic Relationship // Journal of Transatlantic Studies, Vol.17, Issue 3, 2019, pp. 392-419.